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印尼外交战略演进及其南海利益诉求
2016-10-17 19:37:43 来源:知网 作者:刘艳峰,邢瑞利 【 】 浏览:4198次 评论:0

摘 要:当前,学界对打造印尼成为“海上战略支点”的研究视角还不全面,只局限于单位和区域层面而缺乏对国际结构大背景的分析。本文则致力于从历史和理论角度综合探究印尼的外交 战略演进。文章研究认为,冷战期间,印尼外交战略演进过程也是印尼外交逐步走向成熟的过程。 其中,两极结构既给予又限制了印尼外交活动的空间。因而,印尼获取地区大国和中等强国身份主要源于向西方秩序靠拢而非自身的积极努力。冷战后,两极结构解体解放了区域层次,多极格局远未建立起来。在此背景下,印尼才有机会积极利用东盟多边舞台争夺地区主导权。近期,印尼在南海政策的变化也应置于该历史背景中,它更多地反映印尼对中国崛起的疑虑与不确定性而 绝非单纯地抗衡中国。总之,中国应客观理解印尼在南海的利益诉求,准确认识结构作用下印尼的外交方式和目标。

关键词:海上战略支点;外交战略;南海利益诉求;印尼

中图分类号:D83/87. 342. 0 文献标识码:A 文章编号:1003-9856( 2016) 02-0056-10


  目前,美国的“亚太再平衡”战略与中国的“一带一路”战略各有推进。具体到东南亚,则体现 为印尼在地区安全事务中的“支点” ①地位和“枢纽” ②作用日趋明显。一方面,印尼被域外大国 视为撬动地区事务和推行南海战略的支点。例如在南海政策上,以美国、日本为首的西方国家暗中 鼓动印尼,借以推动南海问题的国际化;另一方面,中国也试图将印尼打造成海上丝绸之路经济带 的“枢纽”国家,旨在通过印尼加强与沿线国家的紧密联系。另外,中国更为倚重印尼在东南亚的 “天然领导者”地位,将它视为缓和南海局势的关键因素。 总之,印尼作为东南亚传统意义上的地 区大国,对中国开展周边外交和推进“一带一路”战略起着举足轻重的作用。

  现在,印尼的中等强国战略已经得到学界的重视和研究。已有研究开始分析印尼成为中等强 国的条件和遇到的现实挑战及其对中国的影响。 此外,也有学者从历史视角探究,认为印尼的外 交政策是不同时期对外战略以及与大国双边关系两方面因素影响下的具体实践。 ① 然而,他们并 没有从理论视角探究印尼为什么会追求中等强国战略,以及不同时期外交战略为何不同。

  总体上,学界已经意识到既应整体把握印尼外交战略,又要虑及当前的南海争端现实。然而, 已有的一些研究只强调本土国家安全战略和防务战略关系印尼南海的利益诉求。 ② 这又过度注重 南海争端现实,缺乏对印尼外交战略历史的宏观把握。对于南海争端的解决,印尼的利益诉求体现 为索要纳土纳群岛的主权及其邻近海域的海洋权益,以及防止南海冲突危及印尼本土安全和地区 稳定。可是,单纯地分析印尼的纳土纳群岛政策以及“处理南中国海潜在冲突研讨会”,明显忽 视了印尼对中等强国和地区大国的理想追求,而从单位层面分析的南海政策以及从区域层面构建 的安全机制, ③在很大程度上又忽视了国际大背景的作用与影响。实际上,印尼有可能只是在地区 大国和中等强国理想以及南海争端现实中踌躇和徘徊。对之研究,缺乏系统理论视角的分析,单位 和区域层面的研究在着眼于印尼的国家安全战略或防务关系与评估印尼的身份认知和利益诉求之 间,很有可能存在脱节现象。

  从系统理论视角来看待印尼的外交战略演进,有助于丰富对印尼不同时期外交战略的认识,有 利于从宏观角度理解印尼的南海利益诉求。本文旨在添补结构层面的分析,以更全面地探究印尼 外交战略新变化下的南海利益诉求,并且相信,多视角看待印尼外交战略演进及其南海利益诉求, 有益于客观看待“支点”和“枢纽”中有可能包含的大国战略倾向和主观意愿强加;多层面把握印尼 自身的感受,也有助于较好地推进“一带一路”战略。成功的战略④往往证明,既应考虑到印尼追求 国家强大的理想追求,又要顾及印尼的现实利益诉求。大国战略的推进尽量避免盲目强加大国思 维和战略蔑视,动辄武力胁迫,静则强加安全机制。在尚未全面把握印尼对大国海洋政策和海 洋战略的感受之前也不应该预先将其建构得非常重要。

  针对上述问题,笔者首先归纳了印尼的理想追求和现实考虑两方面的交互影响,以及两极结构 对印尼的束缚和限制作用,分析了冷战时期印尼外交战略的历史演进过程。其次,冷战后两极结构 解体解放了区域层次,多极格局远未建立起来,在此背景下印尼外交战略出现了新变化。进而笔者 在全面梳理了中国和印尼关系以及印尼南海政策之后,分析了其中的新动向和新变化。最后,依据印尼外交战略演进和变化来透视印尼当前对南海问题的态度、立场和举措,并从结构视角分析了中 国和印尼的国际地位和实力差距,在此基础上提出了对策建议。


一、冷战时期印尼外交战略的历史演进
  一国在国际社会中的身份界定既是制定对外战略的基本出发点,也是理解和分析行为逻辑的 参照系。由此可以推导出,印尼不同时期的外交战略源于不同时期的身份界定吗? 事实并非如 此,印尼目前的中等强国和区域大国身份的定位的原因可以追溯至印尼政策制定者对二战后获得 民族解放和独立的思考,其根本动因则是对战后西方大国主导东南亚地区命运的担忧。在本质上, 印尼曾经被殖民和被主导的历史,决定了印尼对国家独立和强大的渴望与理想。因为被殖民的历 史记忆不可更改,所以国家强大和民族独立的理想不会因不同时期而改变,目前它就体现为印尼对 地区大国和中等强国的身份定位和追求。既然如此,那么印尼不同时期的外交战略改变的到底是 什么?

  1945 年 8 月,苏加诺宣布印尼从荷兰的殖民统治下独立,但殖民记忆以及族群分裂、宗教和领 土等引致的脆弱性,也在诱发国内的不安全感, 这也决定了印尼坚决维护独立和反对殖民主义 的外交政策取向。印尼外交政策的制定者也时刻警惕外部力量介入而破坏印尼国内的稳定。正如 迈克尔·利弗( Michael Leifer) 所说,“争取独立的曲折经历给印尼的外交政策留下了鲜明的民族主 义烙印。”

  刚刚独立出来的印尼率先奉行独立和积极的外交政策。1948 年,印尼副总统哈达( Mohammad Hatta) 首次明确提到“独立与积极” ( bebas dan aktif) 的外交政策原则。他认为,冷战期间,倒向美 苏任何一个阵营都可能分裂印尼原本脆弱的统一形势。因此,印尼必须最大化保持独立以维护国 家利益。“独立”意味着印尼独立选择本国外交政策的方向,“积极”意味着印尼主动融入国际体 系,与其 1945 年宪法序言中的目标,即“为建立一个自由、和平、公正的世界秩序而努力”相一 致。 但是这一时期,殖民记忆还很深刻,印尼并没有做到积极融入西方秩序。相反,独立和积极 的外交政策本质上源于印尼拒绝任何大国掌控本国命运的强烈愿望。事实上,成熟的外交政策原 则能够最大程度地促进国家利益,这从侧面说明,印尼此时的外交还不成熟,只是反映印尼追求民 族独立与国家强大的理想和渴望。

  冷战时期,美苏两大阵营的尖锐对立直接威胁东南亚地区和平,使印尼感受到巨大的安全压 力。但从反面来看,正是在较为稳定的两极结构之下, 超级大国自身不需要结盟,可以依赖充足的资源进行内部制衡。与此同时,超级大国对印尼“叛逆”的外交行为也才会更加宽容。例如, 1955 年 4 月,美苏忙于欧洲事务时,苏加诺就联合中国、印度、缅甸等国在印度尼西亚的万隆召开 了首届亚非会议,使印尼以全新的姿态登上了世界舞台,在广大亚非发展中世界引起了广泛的影 响。时任印尼总理的阿里( Ali Sastroamidjojo) 称,“正是由于万隆会议才使印尼在世界政治舞台上 获得了受尊重的地位。”有甚者,印尼在首届亚非会议的启动和召开中承担了重要的“区域领 导”角色,标志着其区域领导权的开始,树立了印尼的区域政治大国形象。然而,无论是称“不结 盟运动”的发展促进了印尼等中等强国的兴起,业已成为美苏之外的第三股力量,是将首届亚 非会议视为不结盟运动的“踏脚石”,促使印尼获取了中等强国的全球身份的看法,都不能准确 揭示当时的国际结构对印尼外交战略的限制作用。

  一方面,刚刚摆脱殖民压迫的印尼有着渴望民族独立和国家强大的理想; 另一方面,面对两极 结构下的尖锐对立和结盟倾向的现实,在不知所措的情况下,印尼参与发起了亚非会议和不结盟运 动。例如,1961 年 9 月,印尼参与发起首届不结盟会议,然而到 1964 年 10 月召开第二届“不结盟 运动”时就遭受了重创。在美苏两大阵营尖锐对立时,印尼也不得不通过实施动态平衡和地缘政 治合作实现地区和平稳定,有学者因而将印尼当时的状态形象地描述成“在两块礁石之间划船”。印尼当时正处于一种不知所措的状态还体现在,苏哈托提出的“外交政策应服务于国家利 益”的激进务实主义思想,使印尼在 1970 年与不结盟运动分道扬镳,一度使其全球身份地位骤降。事实证明,印尼并非一个坚定的保持独立的理想者,它在遭受重创后就改变了外交战略。 1965 年印尼发生政变结束了苏加诺的统治,开始了苏哈托领导下的“新秩序”时期。在该时期,印尼从革命转向致力于恢复发展国内经济。为寻求投资来源和经济援助,印尼外交政策明显右转,寻 求与美国和日本等西方国家建立战略伙伴关系。

  总之,与其说印尼参与发起不结盟运动是对两极结构的冲击,还不如说是稳定的两极结构给予 印尼较大的活动空间,与此同时,也限制和惩罚了印尼过分的外交活动。因而,单从区域主义角度 强调印尼如何渴望独立和积极的外交政策,如何坚守不结盟,都不能深入理解当时的客观现实。据 此而言,论述“印尼努力在美苏之间保持平衡状态的不结盟政策,加速区域大国实践和积极活跃于 国际政治舞台,谋求塑造一个更为合理公正的国际体系”等观点,皆忽视了当时的两极阵营这一大 的国际政治环境和结构。在结构压力下,印尼才转向了国内发展,与此同时向西方秩序靠拢。这实 质上也揭示,印尼已经超越了当初积极和独立的外交政策,标志着印尼的外交政策逐渐走向成熟。 进一步来说,是因为虚幻的独立理想和残酷的两极现实的交互作用,才推动印尼外交政策和战略的逐步转向。

  不过值得注意的是,在苏哈托的新秩序时期,尽管印尼与西方国家合作,但并不意味着印尼完 全放弃了独立和积极的外交政策。苏哈托时期,印尼对大国仍持有怀疑态度,例如,印尼并不支持 美国发动的越南战争,也不承认美国或其他国家在东南亚地区建立的军事基地。但不可否认,印 尼逐渐走向成熟的外交政策带来了国家的发展和区域稳定。20 世纪 80 年代,印尼和马来西亚的 对抗结束了,两国之间的关系得到了缓和。1982 年以后,印尼开始再次追求地区领导地位并试图 在世界范围内发挥作用。1985 年,印尼主持召开新一届亚非会议,1987 年在第三届东盟峰会上,印尼力图将东盟发展成为更高层次的组织。20 世纪 80 年代末 90 年代初,印尼的经济发展取得了巨 大成功,成为亚洲四小虎之一,堪称“经济奇迹”。1988 年,印尼外长阿里·阿拉塔斯指出,“现在 是印尼在世界事物中扮演更为积极、自信角色的时候了,印尼理所当然拥有领导的权力。作为亚非 会议的发起国和东道主,作为不结盟运动的发起国,作为伊斯兰会议组织、欧佩克、东盟、77 国集团 以及其他国际组织的成员国,作为原材料的主要生产国,印尼在第三世界国家中占有重要位 置。”

  综上所述,与其说是印尼积极和独立的外交战略转向更加激进的不结盟努力和对国际新秩序 的追求,还不如说两极阵营的尖锐对立,既给予印尼外交活动以宽容,又限制和惩罚了其不切实际 的理想。因而,印尼的外交战略是改变了,但改变的是印尼对现实的深切领悟。也即,积极与西方国家靠拢,努力发展本国经济,主动调节与邻国关系,无疑标志着印尼外交政策的逐步成熟。可以说,历届印尼政府的外交战略是民族独立和国家强大这一理想与两极结构的限制这一现实交互作 用之下的产物。总之,印尼的外交战略具有历史延续性,但更应该认识到,其外交政策有时甚至是 不知所措的。


二、冷战后印尼外交战略的变化
  随着苏联的解体和冷战的结束,冷战时期形成的美苏两大阵营对立为主要特征的两极格局荡然无存。国际体系的变迁和外部环境的变化对印尼的外交战略影响甚远。在两极格局之下,任何主体或区域努力( 如东盟) 都被迫加入任何一极或被迫不结盟。因而,冷战之后区域层次才开始独 立发挥作用。进而,中等强国以区域层次为平台,在国际舞台上拥有了更多活动空间,印尼也才得以借助多边安全机制来更好地发挥自己的作用。

( 一) 战略目标是从地区大国到全球大国

  在某种程度上,冷战后印尼在区域大国与中等强国身份上得到完美的契合。一方面,在区域层 次,印尼主动担当南海争端调节者角色,倡导“南海研讨会”,推动达成“南海合作六原则”,在维护 与发展东盟规范中塑造维护和平稳定的区域大国形象。另一方面,在全球层次,印尼形成了与中国、日本等强国平起平坐的自我认知,并试图进一步谋求“全球大国”身份。

  两极结构解体为东盟这一区域组织的发展提供了良好的国际政治环境。这一时期,印尼的外交战略出现两个侧重点:一方面在强调国家利益的同时,立足东盟,坚持东盟在印尼外交政策的中心地位,积极推动地区多边合作机制,彰显东盟的地区影响力,印尼则扮演地区“领头羊”角色。另 一方面,走出东盟,推行“大东盟”战略和中等强国外交,广泛参与全球事务,提升东盟的国际地位 和影响力。总体上,其外交战略的重心就是积极参与地区合作机制,广泛拓展多边外交舞台,提升 印尼的国际地位和影响力,将印尼打造成为东盟的真正核心角色,成为东盟的“共主”和东盟地区的“代言人”。

  在苏西洛政府时期,印尼的外交战略就是致力于提升印尼在东盟的影响力。印尼通过维护东 盟在地区多边机制的中心地位,试图寻求周边大国关系的进一步制度化以确保地区和平稳定的秩 序。印尼还在 2008 年《国防白皮书》中将国家利益分为 3 类,即绝对的国家利益、至关重要的国 家利益和重要的国家利益。在此基础上,苏西洛政府确立了印尼外交战略 3 个逐层递进的目标:第 一是基本需求,即维护国家的统一;第二个是发展需求,即成为地区性大国,借助东盟这一平台,在 亚太地区发挥较大影响力;第三是终极需求,即依靠自身综合实力的不断提高,最终成为世界性大国。

  佐科政府上台后,印尼开始追求第三层级的外交战略目标,即全球大国。2014 年 10 月佐科政 府上台,随即提出要打造一个拥有独立主权的、自力更生的、具有协作精神的印尼,坚决维护其国家 利益,建设海洋强国,实现中等强国崛起。其中,佐科政府的“海洋强国战略”主要包括五大支柱, 即复兴印尼海洋文化、维护和管理海洋资源、发展海上交通基础设施、开展海洋外交、增强海上防卫 力量。从更长远的目标出发,印尼是要跻身世界十大强国行列,实现与大国平起平坐的夙愿,赢得国际社会的真心尊重。

( 二) 印尼对中国崛起的反应更加强烈

  从20 世纪 90 年代至今,我们发现印尼似乎比以往拥有了更大的外交活动空间。这是否由于印尼已经获取了中等强国和地区大国的身份呢? 进一步来说,缺乏了两极结构的束缚,区域层次真的完全获得独立和解放吗? 结构主义理论认为,结构束缚和限制单位。印尼不同时期外交战略的特征,反映了印尼在两极结构下所获得的活动空间。现实是,印尼在冷战时的外交经受过挫折与失败,在两极体系下它甚至会不知所措。因而笔者认为,今天印尼获得“更大的”活动空间主要是两 极结构走向世界多极化这一国际大背景所致。目前,中国崛起是该发展趋势下最突出的表现,它深刻地影响着中-印尼关系。

  历史上,中国和印尼双边关系发展良好。从 20 世纪 60 年代到 90 年代,印尼的精英阶层延续了冷战思维,一直对中国保持着“中国威胁论”的看法。但是随着 1997 年东南亚金融危机的爆发, 中国政府宣布人民币不贬值。中国负责任的大国形象开始改变了印尼对中国的看法。进入 21 世 纪后,印尼政府为要搭乘中国经济发展的快车,更主动学习中国的经济发展模式。总体上,印尼对 中国的关系认知经历了从“中国威胁论”到“中国机遇论”的发展演变。

  不过目前,印尼对中国崛起的疑虑和不确定性正在增加。历史上,由于中国-印尼关系起伏不 定,出现过紧张、恶化、破裂和复交,曾经一度还结成过战略联盟。冷战后,两极结构的解体客观上使区域层次获得了更大的发展空间,从而给予印尼更大的多边舞台来发挥更大的作用和追求更 大的身份与角色。这启示我们,印尼目前积极追求东盟地区主导权也表明了其现实利益诉求。与此同时,中国逐步崛起并且在南海表现出了日益强硬的姿态,这加剧了印尼对中国崛起的疑虑与不确定性。

  事实上,随着中国的崛起,印尼的反应变得越来越强烈。总的来说,印尼主要是通过分析大国 对地区关系的整体影响来理解中国的崛起。一直以来,印尼都非常关注亚太地区的大国关系,强调 中美关系和中日关系对于地区的重要性。可以说,印尼历来认为大国关系的发展趋势将直接影响 亚太地区其他国家对安全战略与防务政策的选择。在这样的背景下,如何平衡与中美两国的关系, 确保自身国家利益最大化,给印尼外交战略选择提出了新挑战。

( 三) 印尼的南海政策逐渐趋于强硬

  在南海问题上,印尼一开始只是单一地扮演中间人,后来是积极的沟通桥梁构建者,最终是领 导东盟维护着跨区域的和平与稳定。但是近年来,印尼不仅多次要求中国澄清对南海的声索,还 屡屡尝试从法律层面上推翻中国“九段线”的法理基础; 在加强其南海军事存在的同时,对中方在 “争议”水域作业的船只采取了强势姿态。一方面,印尼继续在东盟多边安全框架下推动建立信 任措施、预防冲突、事件管理,为《南海地区行为准则》的签署创造有利环境; 另一方面,随着南海局 势的再度紧张,印尼开始在南海争议海域采取相应的防御措施,进行武器采购加速实现军事后勤能 力的现代化。通过快速展开军事部署,将海上纠纷产生的区域保持在对印尼来说相对安全的距 离。

  从 20 世纪 90 年代开始,印尼利用多边舞台积极推动南海争端的解决,扮演着“诚实的掮客” 和“调停者”角色。从 1990—2010 年,印尼主要通过“二轨”对话,以非正式方式调解南海争端,维 护地区总体和平。其标志性事件是举办“处理南中国潜在地区冲突研讨会”。然而近年来,印尼 对亚太地区出现的军备竞赛表示担忧,认为这可能会影响地区安全和增加战争爆发的可能性。这也导致印尼对国家安全环境的整体判断变得更加谨慎。印尼一方面指出,在现有形势下不大可 能爆发大规模战争,另一方面强调,近年来多种迹象表明国家间战争仍有可能发生。甚至印尼断 言,当一国认为符合自己国家利益时有意愿而且能够诉诸武力。

  2010 年以来,鉴于中国海上实力的迅速增长,印尼在南海问题上保持中立和充当调停者的同时,开始出现强硬迹象。2010 年 6 月,印尼在纳土纳群岛海域拘捕了数名中国渔民,中国提出的严 正抗议被印尼认定为“武力恫吓”。随即,印尼向联合国递交外交抗议书,谴责中国南海主权主张 “没有明确的法律依据”,并“违背了《联合国海洋法公约》”。 此外,印尼也并不排斥美国等域外 国家加入南海问题地区论坛,试图通过大国参与,维持中国与美国等域外国家之间的力量平衡。 2014 年 4 月 24 日,印度尼西亚武装部队司令穆尔多科上将( Jend. Moeldoko) 在《华尔街日报》撰文 称将在南海问题上采取鹰派立场。

  佐科在2014 年进行总统候选时,表示印尼在南海地区无领土要求,印尼将会继续作为“诚实的 掮客”调解南海争端,维护地区稳定。然而在《愿景与使命》宣言( visi-misi statement) 中,佐科承诺 保证印尼海洋主权和领土完整,维护印尼 200 海里专属经济区的海洋资源安全,抑制大国海洋竞 争,和平解决争端。这种差异更是加剧了印尼南海立场的不确定性。  2015 年 11 月 11 日,印尼安 全部长卢胡特·潘查伊坦( Luhut Panjaitan) 表示,若不能与中国就南海的“领土主权问题”通过对 话来解决,印尼有可能将中国告上国际刑事法庭。


三、印尼外交战略变化下的南海利益诉求及中国应对策略
  海洋争端尤其是南海紧张局势,是影响印尼外交战略出现新变化的重要因素。尽管印尼不是主权声索国,但倘若南海争端找不到解决办法,印尼国防安全将受到影响,这是印尼积极调解南海 争端甚至可能走向强硬立场的最主要原因。此外,传统安全与非传统安全问题相互交织,同样也 是印尼国家安全和防务战略面临的主要挑战。在区域国家间的领土领海争端继续存在的同时,非 法捕鱼与走私、海上犯罪、海洋污染、海上通道的脆弱性、海上资源与能源开发的重叠现状等都是印尼需要应对的。然而,为了准确理解和全面把握印尼的南海利益诉求,还需要将其置于历史和理 论的综合探究中,探求结构作用下其外交战略为什么会出现变化。进而,这又会给中国带来什么影响,中国应有什么样的对策呢?

  第一,印尼的南海利益诉求应被置于两极结构向多极格局转变的大背景中。基本的判断是,中 国和印尼并不存在战略矛盾。历史上,印尼即曾出现过不知所措的时候,苏加诺政府时期的外交政 策原则亦曾致使不结盟运动遭受打压。这也从正面证明,国际体系的结构能够深刻塑造和影响单 个国家的外交政策。两极体系解体后,印尼理性地将依托东盟地区安全框架视为保护现实利益的 最佳方式。客观来看,中国崛起并非是引致印尼外交战略转变的根本原因,因此中国要尽量理解印 尼的南海利益诉求及其维护权益的外交方式。然而,中国崛起及近来的岛礁建设活动确实引起了 印尼的忧虑和强硬反应,所以中国今后应该更加地审慎和节制。从长远的战略发展来看,中国和印 尼可以在多极化世界格局中共存和互利,中国对此应有必要的远见、忍耐和信心。

  第二,追求东盟地区主导权是印尼进行南海利益诉求的外交方式。从国际结构的发展来看,区 域层次在冷战后获得解放,在可预期的未来区域发展动力仍然不会减弱。该国际大背景也决定了 印尼会对中国崛起的反应更加强烈,从而会更加坚决地维护其南海的现实利益。在可预期的未来, 印尼会越来越担心中国可能会借自身实力和影响威胁其在纳土纳群岛邻近海域的海洋权益。明晰 于此,中国更应该准确认识到印尼对中国的疑虑与不确定性背后的结构原因,相应地,可以看轻印 尼当前在南海的坚决立场和态度。进而在处理中国-印尼关系时,应尽量避免过度看重印尼的外 交方式,而能够尽量理解和照顾其外交目标。进一步来说,中国应尽可能照顾印尼的现实利益诉 求,以弱化其对中国崛起的强烈反应。

  第三,中国与印尼实力地位差异深刻影响印尼的南海利益诉求。印尼的全球大国身份只是以 地区大国身份为依托的虚幻身份,并没有实质性内涵,未来也很难有实质性发展。冷战中两极格局 助益印尼成为中等强国,冷战后印尼依托东盟越来越发展成为地区大国。历史揭示,印尼只能被视 为中等强国,地区大国的身份源于两极结构解体解放了区域层次。基于对世界格局的宏观把握,中 国在推进战略时对印尼的定位应只限于中等强国和地区大国。虽然佐科明确其战略目标是打造印 尼成为世界大国,但是印尼当前仍然理性地将东盟地区领导权视为保护国家权益的最佳方式。可 以预见,随着中国崛起战略的逐步推进,中国与印尼的国际地位和实力差距将会进一步拉大。中国 应有的战略判断是,在世界多极化格局还远没有建立之前,中国更需要从结构层面来深入理解印尼 当前为何积极追求地区大国,从方式和目标的角度客观认识印尼的南海利益诉求。

  第四,印尼在进行南海利益诉求时有可能出现过激的外交行为。如前文所述,印尼对中国崛起 以及在南海的强硬姿态反应越来越强烈,既担心中国会威胁其纳土纳群岛邻近海域的海洋权益,又 担心中国会不会妨害到印尼对东盟这一工具的利用。在可预期的未来,印尼会更加依托东盟这一 地区多边舞台。如果缺乏结构层面的分析,就不能预期印尼在未来是否还有足够契机以及在多大 程度上利用东盟。据此而言,“印尼把多边纠纷看作是对中国崛起和与中国‘全面战略伙伴关系’ 的一张试纸,其关注的核心问题是海上主权纠纷和东盟是否有能力管理其不断扩大的区域架 构” [43]等表述并无助于中国客观的战略判断。相反,笔者认为,印尼随时有可能因为过度担忧中国 而做出比较意外和激进的外交举动,例如印尼有可能偏离中间人或调解者的立场,转而推行强 硬的南海政策和积极推动《南海各方行为准则》 ( COC) 的谈判,对此中国应有心理准备和尽量做到客观理解。

  第五,中国未来的南海政策应更加注重审慎和克制。2014 年以来,中国在南海的岛礁建设活 动引起了印尼的担忧。尽管南海冲突前景在可预见的未来依然很低,但随着中国和南海声索国之 间关系日益紧张,印尼的政策制定者们已开始寻求在有争议的海域采取防御措施的方法来预防 “战略意外”。例如,印尼政府的客座研究员罗伯特·哈迪克( Robbert Haddick) 表示,南中国海争 端就好比切意大利腊肠,“每一刀其实都不足以成为开战的理由,但随着时间的推移,每一刀缓慢 的累积就会是一个重大的战略转变”。然而,考虑到中国当前正在推进“一带一路”战略,其中印 尼的支持尤其关键。所以,中国未来在南海政策上应更加审慎和克制。这其中的逻辑是,尽量照顾 印尼对中国在南海强硬姿态的感受,理解印尼的南海利益诉求及维权方式,以弱化印尼对中国崛起 的担忧。

  第六,中国要主动做好危机管控,更加积极地维护南海地区和平稳定。虽然中国当前在南海的 行动引起了印尼的担忧,但并非印尼外交战略转变的根本原因。尽管在纳土纳群岛问题上,印尼一 直担忧纳土纳群岛的潜在冲突爆发会危及其主权及亚太地区稳定,“中国威胁论”在印尼仍有一定 市场。但是中国的崛起不会威胁到印尼的国家安全利益和基本战略需求,即国家统一和主权完整。 此外,无论是印尼的普通民众、媒体还是精英阶层,他们对中国海军的快速现代化进程以及“不透 明的”国防政策表示担忧,认为中国在东亚的战略意图不明,可能会借助自身实力和影响威胁印尼 在纳土纳群岛的利益。然而,在 2015 年 11 月 12 日,中国外交部发言人洪磊明确表示,“纳土纳 群岛主权属于印尼,中方无异议”。由此可见,中国也正在积极努力,消除印尼对纳土纳群岛主权 的担忧,主动地维护南海地区和平稳定。在未来,类似的努力应更加积极和主动。
四、结论
  综上所述,冷战时美苏两极阵营尖锐对立,既给予又限制了印尼的活动空间。结构对单位的限 制作用决定了印尼在理想与现实之间的踌躇与徘徊。两极格局助益印尼中等强国的理想,与此同 时迫使印尼选择融入西方秩序,这也标志着印尼外交政策的逐步成熟。冷战之后,区域层次获得独 立发挥作用的空间更大了,在此之下,印尼积极利用东盟多边舞台发挥更大的作用。在可预期的未 来,南海局势也会进一步刺激印尼,印尼也会积极追求全球大国身份,对中国崛起的反应会更加强 烈,其南海政策也会趋于强硬。 单从印尼本身探究其中等强国战略,未能顾及结构对单位的限制作用,甚至将结构给予单位的 活动空间曲解为单位的主动追求,这都不能客观理解印尼的外交战略。当前在打造印尼成为“海 上战略支点”研究中,应该综合运用单位、区域和结构等视角来看待。文章认为,对印尼外交战略 的历史和理论的综合探究,能够准确揭示外交战略变化下印尼的南海利益诉求,客观认识其南海维 权的外交方式和目标。当前和今后很长一段时期,如何处理好中国-印尼关系,考验着中国外交的 智慧。中国作为新兴崛起大国,应当有战略远见和信心以及必要的忍耐。


责任编辑:sangyahan
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