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印尼对地区安全的认知及其防务外交的应对
2015-09-11 23:22:37 来源:中国知网 作者: 【 】 浏览:4582次 评论:0

    印尼对地区安全的认知及其防务外交的应对

    随着中国国家实力的增强与美国“亚太再平衡”战略的实施,安全秩序的重构成为亚太安全事务的核心议题。如何制定或调整对外战略、如何依托安全机制维护本国的国家利益和地区稳定,是区域内各国的安全关切。

    印尼是世界上最大的群岛国家,位于太平洋与印度洋、亚洲和大洋洲交界的十字路口,是马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡等众多战略通道的沿岸国,地缘位置十分重要。印尼还是东盟的领头羊,在以东盟为核心的诸如东盟地区论坛、东亚峰会、“10+1”“10+3”等多个地区对话机制中,发挥着重要的组织和协调作用,正如新美国安全中心在分析报告中指出的,“印尼是一个关键国家,它未来将会塑造更广泛的亚太地区。作为一个经济日益发展、拥有丰富的自然资源、地理位置极其重要的新生多元民主国家,印尼具有成为地区大国的潜力”。因此,了解印尼防务政策的发展走向,对于把握中国与印尼的双边关系和地区安全机制的构建都具有重要的借鉴意义。

    印尼对亚太地区安全现状的认知
    印尼将诸多群岛整合为一个整体,海洋与海峡则是连接群岛间的桥梁,群岛间相互联系,构成团结统一的独立政权,因此维护海上安全对于印尼至关重要。印尼认为,影响本国海上安全的主要因素包括由中美关系变化而引发的地区权力结构调整,以及中国南海问题和各种非传统安全挑战。
    第一,亚太地区的大国关系是印尼最为关注的战略议题。2015年6月,印尼前总统苏西洛在参加北京举行的第四届世界和平论坛的演讲中,用相当篇幅阐述了中美关系对于地区安全的重要性。他认为,中美应该在亚太地区和平相处,为本区域的经济发展创造良好环境。例如,美国倡导的跨太平洋伙伴关系协议与中国提出的亚太自贸区都是推动地区一体化的重要工具,两者应该避免因缺乏共识而扩大关于地区安全的认知和利益分歧。中美在军事上要加强交流,避免因误判引发不良后果。对于中日关系,印尼认为,中国与日本在经济上的相互依赖日益扩大,但历史遗留问题和领土争端仍然将长期影响两国外交关系。中美、中日关系的发展趋势将会影响到亚太地区其他国家的外交与防务政策的选择。印尼并不想在大国间选边站队,而是希望能够维护本国的政策独立性,这也是近些年来印尼一方面发展与美国的“全面伙伴关系”,另一方面欢迎和支持中国提出的“21世纪海上丝绸之路”的倡议,并积极与中国做好战略对接的原因。
    第二,印尼认为海洋争端是影响地区安全和印尼主权完整的重要因素。南海局势的日益紧张使得中国与东盟的整体关系趋于复杂,尽管印尼宣称自己不是南海声索国,但是也反对中国关于南海断续线的主权主张,担忧南海争端不能妥善解决的话,印尼迟早会自觉或不自觉地因纳土纳群岛而卷入与中国的纠纷中。因此,印尼一直试图作为调停人,推动中国与东盟各国签订《南海行为准则》,以便通过约束各方,确保南海地区的稳定。印尼还认为,政治、外交和法律是解决冲突的最优选项,应该不断朝这一方向努力。
    第三,印尼对亚太地区出现的
军备竞赛表示担忧。亚洲各国的军费开支总额已经从2010年的2706亿美元上升到2014年的3442亿美元,增长了27.2%。区域内各国不断获得尖端武器系统,如升级的第四代喷气式战斗机、新级别潜水艇和一系列精密的导弹系统。一些印尼学者认为,因安全需求而引起的地区各国军事现代化,尤其是中美在本地区加强的军事力量存在,有可能造成军备竞赛,进而影响地区安全和增加发生战争的可能性。

    第四,传统安全和非传统安全议题相互交织,同样也是印尼未来防务安全面临的主要挑战。在区域国家间的领土领海争端仍然存在的同时,非法捕捞、非法走私、海上抢劫、海洋污染、海上通道的脆弱性、海上资源和能源开发的重叠现状等都是印尼需要应对的。此外,来自其他国家的大批难民也加剧了印尼和邻国的紧张关系。

    印尼的防务外交

    印尼认为,作为横跨两大洋的海洋国家,它有责任和义务建立强大的海上防御力量,这不仅是保护和管理周边海域资源和主权的需要,也是承担维护海上和航海安全的责任。印尼长期坚持“独立自主与积极有为”的政策,核心是保持对外关系的战略自主性。鉴于曾经发生过的武器禁运事件,印尼认识到国防力量上过度依赖特定大国存在严重的危险性。因此,加强自身实力建设是印尼防务政策的根本。印尼努力实现本国的军事现代化,同时制定计划,确定在易发生动乱的地区采取军事行动的规模和类别。为了实现武器制造的自力更生,印尼加强国防工业合作,夯实战略性工业基础,以此应对国内安全的不确定性威胁和未来的大国竞争关系。

    防务外交是印尼保护本国安全利益的重要途径。面对亚太地区大国实力对比的变化,印尼倾向于实行对冲战略,避免在大国间选边站队,与一国结盟或是与其他国家形成对抗,主张通过加强国际合作,而非使用军事手段解决地区争端,并通过参与地区一体化合作,保持战略选择的最大化。

    印尼的多边防务合作 东南亚是印尼的“栖身之所”,保持地区稳定直接关系到印尼的安全。印尼前外交部长曾表示,印尼依赖于通过东盟主导的地区合作框架来发展综合安全合作,确保东南亚国家与域外大国之间的动态平衡。

    加强东盟内部国家间的安全合作是印尼多边防务外交的基石。

    虽然在东盟或是域外国家的提议下,亚太地区成立了诸多正式或非正式安全对话机制,但是不同于东盟的协商平台,这些机制的成员众多,域外国家倡议的对话议题常常无法代表东盟各国的战略关切。因此,协调东盟立场,应对重大安全挑战,是印尼的防务外交重点。正如印尼前国防部长所说,非对抗和形成共识的东盟方式是构建地区安全秩序的最佳方式,东盟机制的作用在于为印尼提供战略空间,使东盟国家和域外国家平等交流。

    在这种思想的指导下,加强与东盟内部各国的防务和安全互动是印尼多边防务外交中最频繁的。印尼强调,安全共同体是缓解东南亚紧张局势和避免冲突的最佳途径,东盟应该制定地区安全准则,诸如不使用武力、增加透明性、建立信任措施等,从而保证能够以和平、善意的方式处理大国关系,维护地区团结。

    据统计,2009~2014年间,东盟平均一年组织75场防务协商论坛,这较之于1994~2008年间每年仅召开12次会议来说,有了很大的提升,而印尼在其中发挥了积极作用。近年来,东盟国防部长会议加强了机制化建设。为保证东盟安全共同体的顺利建成,东盟防长会议着力在三方面加强防务安全合作:加强东盟军队间的实际合作;促进东盟与域外国家的接触与对话;加强东盟在地区安全结构中的中心作用。东盟防长会议还提出了一系列区域倡议,包括加强国防工业合作、建立维和网络中心、关注非传统安全的后勤保障等,这些倡议均与印尼的国防政策相一致。

    随着东盟内部多边防务互动的加强,印尼增加了协调主要地区大国参与集体防务的信心。过去6年中,在“东盟+n”机制下,东盟与域外国家共同召开了154次与安全或防务有关的会议,其中,最重要的是东盟地区论坛(ARF)。ARF成立于1994年,是东南亚国家应对冷战后世界地缘政治变化的产物。有学者指出,这一安全合作平台的贡献主要体现在两方面:它源于东盟方式的行为规范,有利于避免地区战争的爆发;鉴于成员众多,ARF加强了东盟的中心地位,促进了东盟与域外国家的关系发展。

    从2009~2014年,ARF为防务透明做出了重大贡献,比如发表年度防务政策声明和国防白皮书,推动军事交流的持续增长。ARF平均每年组织19场会议,均有印尼防务和安全官员参与。这种联系最终形成了一种模式,对于预防冲突和维持与大国良好关系有着重要作用。

    此外,东盟陆军总司令非正式会议、东盟防长扩大会议等都为亚太地区的合作提供了更多的战略空间,拓展了印尼发挥作用的渠道。

    总体来说,印尼相信安全面临的不确定挑战可以通过保持地区安全结构的动态平衡加以预防和解决,以东盟方式为基础,吸引大国加入到多边对话机制中,形成一系列稳定互利的地区行为规范,这是印尼多边防务外交的目的所在,也成为了亚太安全机制构建的重要组成部分。

    印尼的双边防务外交 

    印尼在双边防务外交领域积累了丰富的经验。在议题方面,过去,印尼的双边防务合作集中于建立信任措施、共享信息和解决边界问题方面;近几年来,印尼双边防务外交的重心有所转移,强调国家军事现代化的重要性,希望通过掌握新型防务技术,升级战略性工业,加强自身实力印尼总统佐科建设和自主能力。为提高军事装备上的国家自主能力,印尼颁布了两条政策措施:一是扩大海外资源,避免依赖特定国家;二是对主要防务进口实施“技术抵消”,鼓励海外公司与国内企业签订防务合同。但是,从目前来看,美国和西欧国家作为印尼的传统伙伴,仍然是印尼武器系统的主要提供者,短期内这种模式很难发生改变。

    在合作伙伴方面,发展与东南亚国家的关系是印尼双边防务合作关系的基础。印尼与新加坡每年都会举行军事演习和训练以促进在共同利益区域的协作性,如灾害应对和海上安全。同时,着眼于解决未定边界和历史遗留问题,印尼与马来西亚、菲律宾建立了专门的边界问题委员会,进行双边军事演习、训练等交流项目。总体来看,印尼与东南亚国家的双边防务合作主要是关注于维护地区一体化和保障地区安全。

    在此基础上,印尼避免对某些国家形成安全依赖性,努力扩大战略伙伴关系。根据统计,在过去的5年中,印尼与36国展开了双边防务合作。在印尼与美国的合作中,尽管发生过武器禁运事件,但是印尼努力通过对美合作以获得先进的武器系统和军事训练。在中国与印尼的合作中,虽然印尼因南海问题对中国仍心存疑虑,但是双方也在军事层面建立了一些互信措施。此外,印尼还将大量军事官员派遣到重要国家。在2012年,共有59名军事官员就职于印尼的驻外使馆中,除了在防务和安全问题上给予大使协助以外,这些军事外交官在加强印尼和东道国关系上也发挥了积极作用。

    中国-印尼防务关系的新发展

    中国-印尼防务关系的真正发展始于20世纪90年代后期,特别是2005年中国与印尼建立战略伙伴关系以来,双方防务关系取得了长足的发展,已经涵盖了高层互访、防务磋商机制、舰艇访问、人员培训、国防工业合作等诸多领域。

    2013年,中国先后提出了建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议(下文简称“一带一路”),印尼新总统佐科上台后,也提出了要把印尼建成“世界海上轴心”的战略。中国与印尼各自的倡议或战略都是综合性的,包含了政治、经济、人文等诸多领域。那么,中国的“一带一路”倡议与印尼的“世界海上轴心”战略是否能够实现战略对接呢?这对双方的防务合作又会带来哪些机遇与挑战?

    印尼作为亚太与印太之间最大的东南亚国家,是中国推进全球互联互通的天然战略伙伴。2014年11月9日,习近平主席会见佐科时指出:“佐科总统提出的建设海洋强国理念和我提出的建设‘21世纪海上丝绸之路’倡议高度契合,我们双方可以对接发展战略,推进基础设施建设、农业、金融、核能等领域合作,充分发挥海上和航天合作机制作用,推动两国合作上天入海。”佐科回应说:“双方要以海上和基础设施建设等领域为重点,带动两国整体合作。印尼支持成立亚投行,希望早日加入。”2015年4月,中印尼首脑会晤后,双方发布联合公报,进一步重申了将全面对接中方建设“21世纪海上丝绸之路”战略构想和印尼方“全球海洋支点”发展规划。

    值得关注的是南海问题对中国与印尼防务合作的潜在影响。一方面,中印尼对低调处理两国在南海专属经济区的争议达成默契;另一方面,鉴于中国海上实力的迅速增长以及东盟是印尼的外交基石,印尼声称,在南海问题上保持中立和充当调停者的同时,更多虑及维护东盟团结,协调东盟立场,以一个声音在南海问题上发声,促使中国尽快签订《南海行为准则》。

    结 语
    对于中国来说,我们要了解印尼的政治文化特性,经济与安全利益需求,从而客观评估两国关系,保持稳定与良好的合作进程。利用中国-东盟海上合作基金,加强与印尼在非传统安全领域的合作。同时,维护良好的双边防务合作关系,有选择地支持印尼海上力量建设,依靠印尼确保中国海上能源通道的安全。
    (作者:朱滨)

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