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“一带一路”与“全球海洋支点”: 中国与印尼的战略对接及其挑战
2015-09-14 12:29:48 来源:中国知网 作者: 【 】 浏览:4601次 评论:0
    顺利推进“一带一路”倡议,中国在自身谋篇布局的同时,必须准确把握沿线国家的发展需求,做好战略对接。印尼扼守“21 世纪海上丝绸之路”(下文简称“一路”)的战略通道,又是东南亚国家的领头羊,必然成为“一路”建设中的重点合作国家。实现与印尼的战略对接,需要中国在史与文化情境下,从政治、经济、安全等多维度理解印尼的“全球海洋支点”战略,以海洋为核心,开展经济合作,维护地区安全,管控双边的潜在突, 最终实现互利共赢。
    海洋对印尼国家形成与经济发展的重要性
    海洋对印尼国家形成和民族复兴具有特殊意义,这由天赋的自然条件与悠久的历史经验所决定,同时也是新近印尼提出的“全球海洋支点”战略的深厚基石。正如印尼总统佐科在就职演说中强调,“我们必须兢兢业业,重塑印尼作为海洋大国的辉煌。大洋大海、海峡海湾是印尼文明的未来。我们疏忽海洋、海峡和海湾已经太久了。现在,到了我们恢复印尼‘海强国’称号,像祖辈那样雄心壮志,‘称雄四海’的时候了”。
印尼是世界上最大的群岛国家,作为主权独立与领土统一的现代国家,印尼的现代版图经历了漫长的历史过程。早在西方殖民者到达之前,印尼群岛就已经出现了诸多的强大王国。这些国家中,一类是爪哇岛上以传统灌溉农业为经济基础的政权 ;另一类是海上商业大国,如室利佛逝、满者伯夷以及后期的亚齐王国等。它们利用得天独厚的地理位置,从事海上商业活动,以港口经济为重要支撑,国际贸易成为国家税收的充足来源。正如马六甲苏丹曼苏尔在 1468 年写道 :“我们已经认识到,为了掌握绿色的海洋,人们必须从事商业和贸易活动,即使他们的国家是贫困的……祖祖辈辈的生活从来没有像今天这样富裕过。”
    但是,从 16 世纪初开始,印尼进入了长达四百多年的殖民地时期。随着王国的式微与殖民统治的建立,殖民者为了获得高额利润,严格控制印尼群岛的自然资源和海上贸易,群岛原有的贸易网络被破坏,港口城市衰落。正如西方学者在研究中指出,根据 1677 年的报告,爪哇人“除了对于海的全然无知以外,现在根本没有他们自己的船只”。到 20 世纪初,印尼的经济活动主要以橡胶、蔗糖、咖啡等种植业为主,曾经引以为豪的航海精神被逐渐淡忘。
    1945 年独立后,印尼对海洋重拾关注与当时争取印尼领土领海统一和捍卫主权的努力密切相关。从苏加诺到苏哈托时期,印尼政府努力让国际社会承认印尼作为群岛国家的法律地位。为此,印尼修改了 1939 年荷兰殖民政府颁布的《领海和海域条例》,发表了《1957 年 12 月 13 日声明》并于 1960 年以国内法律形式加以确认,从而将领海的计算方式从过去的3 海里改变为 12 海里,使印尼的领土面积从过去的 200 万平方公里增加到 520 万平方公里。面对美国、英国、荷兰和新西兰等国家的反对,印尼展开了国际斗争,最终随着《联合国海洋法公约》的制定,印尼的主张获得了国际承认。对此,印尼前总统苏哈托曾表示,“印尼是岛国,有自己的特点和风格。因此必须制定特殊的条例来具体规定领土范围,因为这项政策涉及印尼国家民族的统一和团结问题……在确定群岛国家的概念时,我们强调了统一领土、统一民族和统一国家的原则”。
    虽然海洋问题在政治上取得了成就,但是在海洋经济开发方面,印尼却长期处于落后状态,海上安全问题也没有得到很好的解决。海洋经济包括渔业、造船业、油气开发、海洋旅游等诸多方面。据统计,印尼海洋蕴含的经济潜力可以达到年均 1.2 万亿美元,而目前已经被开发的资源不足10%。印尼的海洋捕捞能力有限,渔业生产设备较为陈旧,技术水平相对很落后。此外,造船业也有待进一步发展,目前生产的 500 吨位左右的船只居多,使用的船只多为旧船和进口二手船,急需提高高吨位船舶制造能力。作为世界上最大的海岛国家,印尼有 1324 个港口和码头,但基础设施陈旧,限制了进出口吞吐量的增长。同时,国内岛屿间缺乏联接。印尼东部的一些岛屿,如马鲁古和北马鲁古,还处在相对自给自足的半孤立状态,没有从全国生产和分配中受益。而且由于商品运输成本增加,以至于商品在国内的成本高于直接进口。例如,中国的橙子、大蒜和澳大利亚的牛肉等都比本土产品便宜。印尼最东部省份巴布亚的水泥售价是爪哇岛的十倍。而计划中兴建中的一些国际港口,则工程耗资庞大,无法靠国家财政拨款完成。因此,印尼内外联通
    的商业运输航道急需打通。此外,在海上安全方面,印尼长期面临走私、非法捕捞、海盗等非传统安全问题,主要的海上力量也多用于治理各种非传统安全挑战。因此,加强海洋经济开发,加快海上通道建设,以及强化海上力量建设,成为印尼新总统面临的当务之急。
印尼国家新战略 :“全球海洋支点”
虽然印尼是世界上最大的群岛国家,但是国家整体发展方向长期偏重于陆地。佐科担任总统后,提出建设海洋强国和“全球海洋支点”战略,是对印尼发展方向的大调整。这一战略的定位是打开区域和全球经济发展的大门,主要内容包括重树海洋文化,维护和管理海洋资源,构建海上高速公路,发展海洋外交,以及加强海上防卫能力五个方面。
    “全球海洋支点”战略的形成是渐进的,至今还在完善之中,一些提议仍缺乏具体的阐述。2014 年 5 月,在总统选举辩论中,佐科首次提出有关构想,即将印尼最西端的岛屿——苏门答腊岛的巴拉宛与最东端的岛屿——巴布亚的梭隆连接起来,以促进物资交流。当选总统后,佐科宣布成立新的海事统筹部,统筹四个相关部门 :海事与渔业部、旅游部、交通部、能源及矿业部,以提高国内渔业生产量,并协助 240 万渔民发展。印尼学者廖建裕认为,“全球海洋支点”战略包括了经济、政治、外交、军事、文化等多个维度,其中又以两个层面为主,一个是经济,另一个是政治及军事。尤其经济层面,新成立的海事统筹部下属的四个部门都与经济有关。
    笔者认为,“全球海洋支点”战略是印尼在原有经济发展规划基础上的增量改革。事实上,在 2011 年印尼政府宣布《2010—2025 年加速与扩大印尼经济建设总规划》中,就提出了印尼未来 15 年加快经济建设的三大纲领,并且以建设六大经济走廊为重点,根据经济走廊计划,印尼将在国内主要岛屿上建立经济和商业中心群,以带动和发展当地经济。经济走廊主要分布在各岛海岸线上,通过高速公路连接起主要岛屿的经济中心。其目的是通过经济走廊建设,集中起各自优势,以形成整体经济发展合力。从 2010—2030 年,经济走廊基建工程共需投入资金约 9327 亿美元,主要用于建设铁路、公路、港口、发电站、自来水工程以及连接运输道路等。
    “全球海洋支点”战略延续了原有的经济发展规划,但更加突出强调海洋的重要性,在基础设施建设方面优先规划海上基础设施,如海上高速公路、深海港、航运业和海洋旅游业等。佐科政府推出了一项名为“Nawacita”的计划,列出了未来五年基础设施建设的优先项目,包括在全国范围内建设 2000 公里的道路,维修和升级苏门答腊、爪哇、加里曼丹、苏拉威西及巴布亚五大岛屿的道路,建设十个机场、十个港口、十个工业园区。佐科还推出一项扩充港口设施的计划,以改善物流成本过高的问题。
    印尼国内对于“全球海洋支点”战略有赞成也有反对。赞成者认为,这是发展印尼的大好机会,可以减少国内经济发展不平衡问题,使东部落后地区获益,从而平息东部地区的不满。反对者则认为,发展海运不一定能降低物价,政府应该将重点放在改善陆路交通。此外,印尼船只不足,资金短缺,不适合发展海上之路。
    印尼的新战略本身具有内向性,以关注国内经济和海洋利益为主,但其影响会不可避免地外溢。迄今,已经引起国际社会,尤其是周边国家的不同反应。一方面,印尼的战略需要资金、技术等方面的外援,但是选择中国、日本、美国还是其他国家,则耐人寻味。迄今大国博弈的影子若隐若现。2015 年 3 月,佐科总统访问了日本,日本同意增加在印尼的投资。美国海军部长马布斯也对印尼的新战略表示欢迎,并愿意与印尼加强海上合作。此外,一些学者还认为,新战略的实施会加强印尼与周边国家的关系,因为印尼若要融入世界贸易链条,必须加强与周边国家的合作。但是,另一方面,周边国家对印尼强化海上权益和提升海上防御能力表示担忧,尤其是佐科政府“沉船政策”(sink the vessel policy),重拳打击非法捕鱼活动。在 2014 年 11 月至 2015 年 3 月期间,印尼海洋渔业部炸沉了 18 艘来自越南、泰国、马来西亚、巴布亚新几内亚以及菲律宾的非法渔船。2015 年 5 月,印尼官方在数个港口同时炸毁 41 艘据称在印尼海域非法捕鱼的外国渔船,其中有 5 艘来自越南,2 艘来自泰国,11艘来自菲律宾,1 艘来自中国,从而引发了一轮地区外交风波。
    “一带一路”与“全球海洋支点”:中印尼的战略耦合与对接
    印尼的“全球海洋支点”战略引起中国国内的广泛关注,并作为与中国提出的“一带一路”倡议的战略对接,写入了 2015 年 3 月发布的《中国与印尼关于加强两国全面战略伙伴关系的联合声明》当中,而学术界和媒体也对“全球海洋支点”战略开展了连续性的研究和报道。
中国的印尼新战略的重视主要有两大原因。第一,中国对印尼的认知和定位发生了新变化。自复交以来,中国与印尼双边关系发展稳定。2005年,两国建立了战略伙伴关系。年来,两国首脑会晤频繁,继 2012年 3 月时任印尼总统苏西洛访华后,2013 年 10 月习近平主席访问印尼,中印尼双边关系提升为全面战略伙伴关系。2014 年 11 月,印尼总统佐科参加 APEC 会议并与习近平主席进行了会晤。2015 年 3 月,佐科再次访华。最重要的是,关于建设“21世纪海上丝绸之路”的倡议正是习近平主席在 2013 年访问印尼时首次提出的,这充分体现了中国在周边外交中对印尼的高度重视。


(张洁 中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员)


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