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试论印尼的“全球海洋支点”战略构想
2015-09-14 12:46:10 来源:中国知网 作者: 【 】 浏览:4458次 评论:0
[内容提要]印尼总统佐科 2014 年 10 月上台后不久即提出“全球海洋支点”战略构想,这表明印尼国家发展战略已经开始从以往的重视陆地转向重视海洋。海洋基础设施建设和捍卫海洋主权是印尼“全球海洋支点”战略构想的两条主线。恰当的提出时机、对发展需求的理性分析、较为坚实的民意和合法性基础以及印尼国家的较好国际形象,为该战略构想的实行提供了有力支持。这一战略构想的实施有助于印尼提升国家竞争力,拓展与主要大国的关系,并将对区域发展起到引领作用。
[关键词]印度尼西亚 佐科 “全球海洋支点”

[作者介绍]刘畅,中国国际问题研究院亚太研究所实习研究员,主要研究东南亚问题及中国与东盟关系。


自佐科·维多多( Joko Widodo) 2014 年 10 月20 日就任印度尼西亚第 7 任总统以来,印尼的国家发展重心逐步由陆地转向海洋。佐科提出的“全球
海洋支点”战略构想( 简称战略构想) 是印尼这一转变过程的纲领和蓝图,印尼由此进入重新重视海洋的时代,其重要性和影响力值得关注。把握该战略构想的主要诉求,理性分析其所面临的机遇和挑战,理解其对印尼和相关国家未来发展的影响,对把握和判断印尼的战略走势有着重大意义。本文拟从该战略构想的两条主线切入,阐述该战略构想的内涵和落实情况,分析该战略构想落实的机遇和困难,进而判断其对印尼和整个区域发展的影响。

印尼自 20 世纪末进行政治变革以来,在经济发展上取得了引人注目的成绩,但也积累了不少弊端。其中,印尼作为一个群岛国家,一直将国家整体发展的重心置于陆地,其海洋基础设施严重不足、境内非法捕鱼活动猖獗、海军建设滞后等问题日益凸显。为了解决这些问题,并使之不对国家的可持续
发展造成较大的负面影响,佐科在竞选总统时就初步提出了关于印尼国家发展的战略构想。就任总统以后,佐科在 2014 年东亚峰会期间完整、系统地阐述了该战略构想的主要内容,正式将之从主要针对印尼国内受众的竞选纲领提升为印尼的国家发展战略。印尼的国家发展道路由此将开始转型。综合

看来,佐科正式宣示的印尼国家发展战略构想突出了力推基础设施建设和捍卫海洋主权这两条主线。

促进基础设施的建设既是印尼“全球海洋支点”战略构想的核心内容,也是落实该战略构想的着力点和重要评价指标。长期以来,印尼的基础设施尤其是与海洋相关的基础设施建设处于停滞乃至倒退的状态,如今几乎“都跟不上经济的发展速度”。根据世界银行公布的报告,在世界物流表现排行榜中,印尼已经从 2007 年的第 43 名跌到了2010 年的第 75 名,2012、2014 年虽然逐步回升到第59 名和第 53 名,但是 7 年间还是下落了 10 名。与之形成鲜明对照的则是,2007 年落后印尼 10 名越南,7 年后反超印尼 5 名。这一情况反映在实际的商业经营上则表现为,雅加达的商品超市宁可进口中国的橙子,也不会从隔海相望但运费较高的加里曼丹岛进货,而从雅加达到西苏门答腊省首府巴东和新加坡的直线距离大致相等,但前者的运费比后者高三倍。因此,加强基础设施建设、促进海洋互联互通是印尼进一步发展繁荣的重要条件。尼政府计划未来五年投入巨资新建或改建各类公路、铁路 8600 公里,大坝 49 座,发电站 35000 兆瓦以及港口 24 个。

其中最为引人注目的是,佐科提出了“海上高速公路”的概念。这一概念要求印尼成为沟通太平洋和印度洋的通衢,同时有效联通印尼国内的上万
个岛屿,改变各个岛屿之间“老死不相往来”的局面。为此,佐科提出要大规模修缮已有港口、建设新的港口。在 2014 年北京 APEC 工商领导人峰会上,佐科详尽介绍了印尼国家港口发展计划。该计划将耗资 699 万亿印尼卢比( 约合 574 亿美元) ,主要内容是建设 24 个商业港口、1481 个非商业港口以及采购相关船只。这一计划将会推动印尼国家发展方向的调整,也是印尼下一阶段力行基础设施建设的主要抓手。捍卫本国海洋权益是印尼“全球海洋支点”战略构想另一项重要内容。佐科明确表示,印尼要维护海洋资源的主权,开展海洋外交,增强海军实力,发挥其群岛国家的地缘优势。在实践中,佐科就任总统后即以打击非法捕鱼为切口,全面改革印尼的渔业管理、外交和国防,形成落实海洋国家战略构想的倒逼机制,促使相关部门依照该战略构想开展工作。2014 年 12 月 4 日,印尼军方按照总统“无需逮捕,直接沉没”的指示,炸沉了越南的三艘非法捕鱼船;随后对来自泰国、马来西亚、中国( 包括大陆和台湾) 、巴布亚新几内亚等国的非法捕渔船只也相继予以逮捕或炸沉。面对由此引发的国际舆论非议,印尼外交部没有退让,而是落实佐科总统的实用主义外交思路瑏瑠,不怕树敌,同时进行舆论反击,宣称印尼因非法捕鱼问题而受到了巨大损失,故其采取炸船等行动合法合理。瑏瑡这实际上就是佐科强调过的对苏西洛时期“只交朋友,不做敌人”( Athousand friends,Zero enemies) 政策的修正瑏瑢
。印尼一直以来坚持的“独立自主”外交方针经过重新诠释,已修改为注重发展“对印尼有利”的外交关系,瑏瑣印尼在处理国际关系问题时完全以国家利益为导向,不受国际惯例和国际影响的掣肘。
同时,鉴于打击非法捕鱼过程中暴露出海军能力不足、舰船老化等问题,佐科政府宣称要将军费开支逐步增长到占 GDP 1.5%的水平,且今后要根据经济发展水平持续增长。新增的军费要用于海军添购巡逻艇以及继续落实由前总统苏西洛提出的蓝图———旨在更新军事装备,以加强印尼军队现代化
的“最 低 限 度 必 备 力 量 ”( Minimum EssentialForce) 。瑏瑤 为此,印尼积极表达了对外购买军火的意愿。除了韩国表示要延续既有的军火合作外,美国、日本及一些欧洲国家也都做出了正面回应。印尼军队内部则出现了印尼是东盟“老大哥”的声音。



印尼的“全球海洋支点”战略构想如果能够逐步落实,其国家持续发展就会实现阶段性的战略目标。这一战略构想在很大程度上显示了印尼总统佐科的雄心,要想评估他能否如愿以偿,则必须结合印尼的国情、从正反两个方面予以分析。从总体上看,印尼落实其战略构想的有利条件较为充分,但社会发展的诸多痼疾对此不利,需要在改革和发展中逐步革除。
第一,印尼的“全球海洋支点”战略构想以基础设施建设为核心抓手,切中了印尼社会的关切,顺应了区域发展的潮流,有力地为国家发展打开了机会之窗。印尼近一二十年来经济高速增长的态势加大了对于基础设施的需求,历届政府有心改善这一状况,但由于巨额的资金缺口而一直未能推进大规模
基础设施建设的规划。因此,印尼国内基础设施建设阻碍国家发展的问题日益演变为困扰印尼社会的慢性病。佐科总统无疑要直面这一问题的困扰。据印尼官方测算,未来五年内,印尼需要投入 4590 亿美元以敷经济加速发展对基础设施建设之急需,每
年约占印尼财政收入的 50%。根据麦肯锡印尼公司的报告,这种巨额的开支将是长期性的,未来十年内,印尼要投入 6000 亿美元。这对印尼政府来
说,无疑是沉重的负担。有鉴于此,佐科上任不久即出台了不少开源节流的政策。但对巨大的资金缺口而言,这无疑是杯水车薪。未来印尼要想切实推进基础设施建设,必须寻找外部的资金支持。在这方面,相对于历届政府而言,佐科政府面临的重大机遇和优势就是,互联互通的大潮席卷了区域内各个国家。随着东盟经济共同体的建成与深化,中国提出的诸多经济倡议逐步落实,以及美日韩等国持续积极推进与东南亚国家的合作,尤其是区域内各国自 2014 年北京 APEC峰会以来就互联互通达成的广泛共识,正在快速地在各国转化为国家发展规划和实际的建设项目。通过顺应这股区域内加强基础设施建设的大潮,透过区域合作的机制,印尼的资金缺口问题可在很大程度上予以解决。印尼的“全球海洋支点”战略构想为印尼本国的发展打开了一个宝贵的机会之窗。可以预见,印尼在融入各种区域合作机制的过程中,会逐步开放国内市场,完善法规监管,依托自身的有利条件大规模地吸引外资。其中最优选择之一,无疑是加入中国倡导的亚洲基础设施投资银行。通过亚投行的担保项目,藉由杠杆效应,印尼可以吸引更多的私人资
金,弥补资金缺口,从而可以在较短的时间内、在较为成熟的环境中,充分发挥自身的潜能,实现其战略构想的核心目标。
第二,佐科总统及其“全球海洋支点”战略构想在总统选举中经受了检验,具有广泛的民意与合法性基础,这使得该战略构想赢得了较高认同度,它的进一步落实因而有了良好的社会政治条件。一方面,佐科总统在印尼民众中赢得了广泛支持。佐科的形象清新,为政清廉,商人家庭的出身和长期在基层从政的经历使普通民众对其抱有天然的好感,甚至被称为“印尼的奥巴马”。佐科上台后,不论是乘坐飞机经济舱探亲还是搭三轮摩托下乡,都在公开场合展现出其亲民作风。更重要的是,佐科是印尼民主化进程开启后成长起来的政治家,与苏哈托时代几无纠葛,没有政治包袱,比他的竞争对手更让人无需担心他会造成印尼民主化进程的倒退。

另一方面,“全球海洋支点”战略构想本身契合了印尼民众发展经济、改善自身生活的迫切需求。据印尼调查研究所 2015 年 1 月的民调显示,印尼民众对国家总体状况的满意度排行中,对国家经济状况表示满意或基本满意的受访者仅占 26.5%,远低于其他四项( 分别为安全、肃贪、法律、政治) ,这种低满意度状况至少已经持续一年; 关于当下最紧迫的问题,有约 56%的受访者认为是增加就业、基本用品价格和收入分配。究其原因,印尼经济虽然取得了高速增长,但是随之而来的社会两极分化等一系列弊端愈发凸显。据估计,2003~2010 年,印尼20%的最富有人口的消费增长了 6%,而 40%最穷人口的消费只增长了 1%。印尼民众迫切需要新总统带领国家继续发展,突破瓶颈,完善分配机制,让人民可以享受到“全球海洋支点”战略构想所带来的改革和发展红利。从这个意义上说,“全球海洋支点”战略构想顺应了印尼的民意。值得注意的是,“全球海洋支点”战略构想最初是以佐科竞选纲领的形式出现在公众面前的。因此,佐科的当选,实际上也就是印尼民众间接地对该战略构想进行了一次表决,其中表达了民众对落实该战略构想、改善自身生活的期待。这是未来该战略构想可望逐步落实的稳定助力。
第三,印尼民主制度的逐步完善以及温和的穆斯林国家形象使其国际形象更趋正面、国际影响日益提升,这对于其“全球海洋支点”战略构想的落实也有重大的积极意义。对外部投资者具有指南意义的美国商会报告显示,该商会对于印尼的各项评价均趋于正面,对投资印尼具有极大的信心,因而鼓励商会会员进行投资,其中印尼最为重要的加分项就是民主制度的逐步完善。对于饱受西方经济学熏陶的西方投资者来说,在民主制度下,稳定的产权、
受到制约的公权力对于投资基础设施这种追求长期收益的项目至关重要。在东南亚,不少国家内政陷入纷争乃至动荡,印尼在吸引外资方面具有超越其他邻近国家的优势。尤为重要的是,随着“伊斯兰国”的肆虐,恐怖主义和极端思想在世界许多地方沉渣泛起,而印尼恰在此时坚持严厉打击恐怖主义组织和思想,在伊斯兰世界中树立起了一个典范和标杆; 也表明穆斯林人口占大多数的国家同样可以建立相对民主、温和的世俗政权。主要大国莫不强调印尼在国际反恐大局中所起到的重要政治作用。更可贵的是,印尼温和、包容的主流民意也没有受到极端思想的蛊惑,例如印尼选民可以推选双重少数族裔身份( 华裔基督徒) 的政治人物钟万学担任政治经济和文化中心雅加达省的省长。可以预见,在未来一段时间内,印尼在国际上将会更加受到重视。这是落实其“全球海洋支点”战略构想的一大政治财富和机遇,其中也蕴含重大的经济价值。
然而,印尼要想切实践行“全球海洋支点”的战略构想,还需要克服诸多困难,需要应对一系列挑战。一方面,印尼国内的民粹主义思潮走强,损害印
尼的国际声誉,不利于对外开放合作。受炸沉外国非法渔船、枪决外国毒贩等事件持续发酵的影响,印尼国内的民粹主义思潮逐渐抬头,进而促使印尼政府采取更加强硬的维护主权行为,使得印尼在世界
上失去朋友。同时,极端主义势力仍未停止向印尼国内渗透。“伊斯兰国”极具蛊惑力的宣传与主要以印尼为基地的“伊斯兰团”遥相呼应,印尼境内
个别清真寺甚至已被认同“伊斯兰国”理念的极端分子所把持,并向所在社区的信徒持续传播极端思想。受其影响,一些年轻人选择直接加入“伊斯兰
国”的可能性在增大。截至 2014 年 12 月初,估计大约有 514 名印尼人进入了叙利亚并有可能加入“伊斯兰国”。这一势头如果不能得到有效遏制,投身于“圣战”的印尼人将会越来越多,这些人一旦回流印尼,将对其社会政治稳定产生巨大的破坏力。另一方面,过于频繁的政党分化、重组对“全球海洋支点”战略构想的落实构成阻力。在 2014 年 4 月举行的印度尼西亚人民代表会议( DPR,通称国会) 选举中,支持佐科的“辉煌印尼联盟”赢得全部 560 席中的 208 席,组成少数派联盟,仅超过总议席的1/3;反对派却获得多数席位。佐科通过争取对手和抵制国会的方式暂时缓解了这一困境,但难以改变反对派社会根基深厚、势力十分强大的现实。在政党制度还不够完善的情况下,印尼政党之内及其相互间的长期斗争与分化、组合,都有可能造成政局持续不稳定状态,从而妨碍“全球海洋支点”战略构想的顺利落实,以至于印尼可能错过建设发展的历史机遇。

从目前形势看,未来三到五年,印尼将会处在落实其“全球海洋支点”战略构想的机遇期之中。如果该战略构想可以得到切实落实,那么长期受到短
板制约的印尼将焕发出巨大的发展活力,进而提升印尼的国家竞争力、增进区域互联互通,促进其与主要大国的合作。当然,该战略构想落实过程中的一些偏颇举措也会不时产生负面影响,并引发区域内各国对印尼意图的疑虑,需要妥善应对。

从印尼国内层面讲,“全球海洋支点”战略构想的落实可以有效地提升印尼的国家竞争力,进一步打开其经济发展的潜力之闸。这主要体现在两个方面。首先,该战略构想的落实会对印尼扩大对外开放、完善投资监管体制起到积极作用。作为历史上长期遭受殖民主义统治的国家,印尼与其他东南亚国家一样有着较为浓厚的民族意识。再加上独立后相对长时间的军事强人统治,印尼国内的经济民族主义情绪较重,使得外国直接投资占印尼 GDP 的比重长期保持低位,进而严重阻碍了印尼在法律制度层面对外资的开放度。根据麦肯锡印尼公司的测算,未来十年,印尼涉及公私伙伴关系( PPP) 的市场潜在价值高达 1800 亿美元,这对国际投资者有着巨大的吸引力。然而,长期的经济民族主义情绪使得外国投资者对于印尼的制度限制乃至歧视感到担忧。这对于印尼解决巨大的资金缺口问题是极为不利的。故此,作为落实“全球海洋支点”战略构想的重要一环,印尼政府需要在关键机遇期内尽早解除对外资的系列限制,提高对外开放程度,同时优化内外投资的监管政策,以吸引大量外资的进入。

其次,“全球海洋支点”战略构想的提出和落实有助于印尼经济发展甩掉包袱,调动国有企业投资、建设的积极性。为了保证该战略构想的核心目标能
够顺利落实,佐科政府逐步解决了长期以来存在的高额燃油补贴的问题。2014 年,印尼政府在燃油补贴上的开支已达 246.49 万亿印尼卢比,是 2000 年开支的近 5 倍。在苏西洛总统离任前提交的 2015财年预算草案中,能源补贴( 其中约 80%是燃油补贴) 一项就占了财政开支的 18%。佐科上台后排除各方阻力废除了燃油补贴。由于国际油价的持续低迷,废除补贴后上涨的油价也随之下降,在一定程度上消解了民众对于由此引发日用品价格上涨的不满情绪。废除燃油补贴的举措为印尼基础设施建设腾出了大量资金,其中一部分注入到了 27 家国有企业当中,推动它们在基础产业中发挥重要作用。在印尼缺乏专业的基础设施银行及相关融资机构的情况下,这一注资行为不失为最为现实可行的办法,改变了长期以来印尼对本国国企多取少予的局面,也促使这些国企服从政府的统一安排和部署,为“全球海洋支点”战略构想的落实凝聚了重要建设力量。
从区域和国际层面讲,印尼的“全球海洋支点”战略构想对区域各国形成竞争压力,有助于推动东南亚地区形成互联互通的热潮,也为印尼与主要大
国深化合作提供了机遇。迄今为止,东南亚地区尚未有任何一个国家提出过既系统又具体的类似总体发展规划。印尼走到了东南亚各国的前列,为各国
提供了意义重大的先例。随着互联互通大潮的持续推进,东南亚各个国家都将陆续推出本国的基础设施建设计划,整个区域所需资金总量必将剧增。各国之间为争夺有限的外部资金,势必会展开激烈的竞争。在一个中长时段内,区域内的基础设施建设将会呈现出在竞争中发展、在发展中竞争的态势。
印尼上述战略构想作为各国当中最为庞大的发展规划,将促使东南亚各国在这一轮大潮中对自身打开发展机会之窗、把握发展机遇的能力进行战略规划,因而将持续助推区域发展。

印尼的“全球海洋支点”战略构想提出并开始落实以来,美国一些主要智库相继提出政策建议,要求美国政府不能再忽视印尼的作用,要抓住印尼建
设“海洋支点”的时机,在经济和军事两方面与印尼开展深入的合作,尤其应该在基础设施建设方面通过 PPP 的方式加大合作力度。日本则通过既有的亚洲开发银行机制,加大了对东南亚基础设施建设的资金支持和智力支持。中国与印尼在发展理念上相互呼应、发展路径上相互补充,在经济发展的战略目标上更是不谋而合。中国目前正在推进“21 世纪海上丝绸之路”的建设,尤为重视印尼作为战略支点国家的重要地位。中国与印尼双方都有意愿促进“全球海洋支点”战略构想与“21 世纪海上丝绸之路”倡议相符合的规划、项目获得充足的资金和技术支持。中国、印尼皆可以此为契机,深化双边合作,提升伙伴关系。

然而,不容忽视的是,印尼落实“全球海洋支点”战略构想的一些激进措施引发了周边国家的疑虑。东南亚各国普遍感到,印尼在维护国家主权、加
强海军建设方面,态度逐渐强硬,力度逐渐增加。这突出体现在佐科所下关于炸沉非法捕鱼船的指令。非法捕鱼是东南亚各国普遍面临的问题。为此,各国还就此达成过通过对话解决问题的协议;而在未有具体的解决方案之前,相关各方均依照“扣船捕人,释放遣返”的程序处理解决,其他国家对待印尼渔民在本国领水非法捕鱼时也不例外。印尼的新做法打破了这种“默契”。更甚者是采取了炸船这种较为激烈的方式。外部观察者认为,这是纯粹为了赢得国内民众支持的民粹主义表演。可以预见,这种行为虽然在印尼国内会获得广泛支持,却势必引发国际舆论的谴责。印尼的东南亚邻国因此更
对印尼“全球海洋支点”战略构想的实际意图有了顾虑。印尼政府应重视增信释疑,为其战略构想的进一步落实创造良好条件。
综上所述,“全球海洋支点”战略构想是佐科时代印尼的国家发展战略,显示印尼调整了发展方向,重新重视海洋。基础设施建设和捍卫海洋主权是该战略构想的两条主线。其中,基础设施建设已有核心的概念和方向,相关规划逐步清晰; 而海洋外交和海军建设的力度正在逐步加强,通过炸船政策的推行对外显示了印尼维护海洋主权的强硬立场。借助印尼自身国家发展的既有基础以及区域发展的大趋势,该战略构想的落实正在稳步推进且前景可期,但也面临国内民粹主义抬头、政党斗争以及由“伊斯兰国”渗透所引发的安全风险等严峻挑战。该战略构想的最终落实对于印尼以及区域内外国家均有着重大的影响,对印尼及其东南亚邻国、其他相关国家的经济政治发展都是一次难得的历史机遇。
(刘畅 中国国际问题研究院亚太研究所实习研究员

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